Erweiterte Herstellerverantwortung für Textilien

Mit der Richtlinie (EU) 2025/1892 zur Änderung der Abfallrahmenrichtlinie (2008/98/EG) ist am 16. Oktober 2025 erstmals eine verpflichtende erweiterte Herstellerverantwortung (Extended Producer Responsibility – EPR) für Textilien und Schuhe in Kraft getreten. Die Neuregelung markiert einen weiteren Schritt in der europäischen Kreislaufwirtschaftspolitik: Die Verantwortung für die Finanzierung und Organisation der Bewirtschaftung von Alttextilien wird künftig unionsweit den Herstellern zugewiesen. Gleichzeitig eröffnet die Richtlinie ein altbekanntes Spannungsfeld zwischen produktbezogener Finanzierungsverantwortung und kommunaler Entsorgungszuständigkeit.

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Regelungen der neuen Abfallrahmenrichtlinie bis zum 17. Juni 2027 in nationales Recht umzusetzen. Spätestens ab dem 17. April 2028 müssen funktionsfähige EPR-Systeme für Textilien bestehen. Die Richtlinie legt Ziele und Mindestanforderungen fest, überlässt jedoch die konkrete Ausgestaltung weitgehend dem nationalen Gesetzgeber. Damit rückt die nationale Umsetzungsdiskussion frühzeitig in den Mittelpunkt.

Herstellerfinanzierung mit Anreizen für ein zirkuläres Produktdesign

Kern der Herstellverantwortung für Textilien ist die Verpflichtung der Hersteller, Importeure und gegebenenfalls bestimmter Händler, die Kosten der getrennten Sammlung, Sortierung, Vorbereitung zur Wiederverwendung und des Recyclings von Alttextilien zu tragen. Hinzu treten Informationspflichten sowie – perspektivisch – ökomodulierte Beiträge. Letztere knüpfen die Höhe der finanziellen Beteiligung an ökologische Produktmerkmale wie Haltbarkeit, Reparierbarkeit oder Recyclingfähigkeit. Ziel ist eine doppelte Lenkungswirkung: Zum einen sollen Entsorgungskosten vom Gebührenzahler auf den Produktverantwortlichen verlagert werden; zum anderen sollen Anreize für ein zirkuläres Produktdesign entstehen.

Im Spannungsfeld zwischen kommunaler Entsorgung und Herstellerverantwortung

Die Diskussion um die nationale Umsetzung knüpft an bekannte Konfliktlinien im deutschen Abfallrecht an. Seit Einführung produktverantwortlicher Rücknahmesysteme Anfang der 1990er Jahre, insbesondere im Verpackungsrecht, stehen sich zwei Steuerungsmodelle gegenüber: die kommunale Entsorgungsverantwortung als Teil der Daseinsvorsorge und herstellergetragene, wettbewerblich organisierte Sammlungs- und Finanzierungsmodelle. Auch im Elektro- und Batterierecht haben sich diese Spannungen gezeigt. Die Textil-EPR greift nun in einen Bereich ein, der bislang – trotz einer Vielzahl von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen – nicht unwesentlich dem kommunalen Entsorgungsregime zugeordnet war.

Öffentlich-rechtliche Entsorger verweisen dementsprechend auf ihre gesetzlich verankerte Verantwortung für Haushaltsabfälle sowie auf bestehende Sammel- und Sortierinfrastrukturen. Aus ihrer Sicht sollte die künftige Herstellerfinanzierung an bestehende kommunale Strukturen anknüpfen, um Doppelstrukturen zu vermeiden und die kommunale Steuerungsfunktion zu sichern. Teilweise wird eine tragende Organisationsrolle der Kommunen auch im EPR-System gefordert.

Die Hersteller betonen demgegenüber Effizienz- und Wettbewerbsaspekte. Sie warnen vor ineffizienten (staatlichen) Parallelstrukturen, vor einer Ausweitung kommunaler Monopolstellungen und vor steigenden administrativen Belastungen. Gefordert werden klar abgegrenzte Verantwortlichkeiten, transparente Kostenstrukturen und wettbewerblich organisierte Producer Responsibility Organisations (PRO), um Innovationsanreize und Kosteneffizienz zu gewährleisten.

Ökomodulation und Zuständigkeitsabgrenzung

Unabhängig von diesen Positionen zeigen sich mehrere strukturelle Herausforderungen. Die Einführung eines Textil-EPR-Systems ist rechtlich und organisatorisch herausfordernd. Zu klären sind insbesondere der sachliche Anwendungsbereich, die Bestimmung der Verpflichteten – einschließlich Online-Handel und Plattformen – sowie die Ausgestaltung von Registrierungs-, Melde- und Nachweispflichten. Hinzu tritt die Frage der Ausgestaltung der Ökomodulation. Auch die Bewertungsmaßstäbe für ökologische Kriterien müssen unionsrechtskonform, diskriminierungsfrei und vollzugstauglich ausgestaltet werden. Gerade bei Textilien mit vielfältigen Materialmischungen und Produktkategorien zeichnen sich erhebliche Abgrenzungs- und Nachweisprobleme ab.

Ein weiterer Konfliktpunkt liegt in der Abgrenzung zwischen privaten und kommunalen Zuständigkeiten. Die Richtlinie verlangt eine Herstellerverantwortung, nimmt aber auf das beispielsweise in Deutschland gewachsene System der Verantwortungsteilung zwischen staatlicher und privater Abfallbewirtschaftung keine Rücksicht. In Deutschland ist die Entsorgung von Haushaltsabfällen traditionell kommunal organisiert und durch die kommunale Selbstverwaltung abgesichert. Die Einführung eines herstellerfinanzierten und gegebenenfalls mitgesteuerten Systems berührt daher zwangsläufig Fragen der Aufgaben- und Finanzierungszuordnung. Ob ein kooperatives Modell oder eine stärker herstellergetragene Struktur gewählt wird, dürfte maßgeblich für die Akzeptanz und Rechtssicherheit der Umsetzung sein.

Verfassungsrechtliche Tragfähigkeit der EPR-Instrumente

Dass EPR-ähnliche Finanzierungsinstrumente auch verfassungsrechtliche Fragen aufwerfen können, zeigt die aktuelle Entwicklung beim Einwegkunststofffondsgesetz (EWKFondsG). Gegen dieses Gesetz sind zehn Verfassungsbeschwerden beim Bundesverfassungsgericht anhängig. Die Beschwerdeführer rügen unter anderem eine Verletzung der Berufsfreiheit (Art. 12 GG) sowie Verstöße gegen finanzverfassungsrechtliche Vorgaben. Insbesondere wird geltend gemacht, die Konstruktion als Sonderabgabe erfülle nicht die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Voraussetzungen; zudem fehle es an einer hinreichend gruppennützigen Sonderverantwortung der belasteten Unternehmen. Auch die Aufgaben- und Finanzierungszuordnung im Lichte von Art. 104a GG wird beanstandet. Ergänzend wird auf erhebliche Vollzugs- und Verwaltungsprobleme hingewiesen.

Der Ausgang dieser Verfahren dürfte über den konkreten Sachverhalt hinaus Bedeutung entfalten. Sollte das Bundesverfassungsgericht präzisierende Maßstäbe zur Abgrenzung zwischen zulässiger Produktverantwortung und unzulässiger Sonderabgabe entwickeln, liegt es nahe, dass diese Leitlinien auch für die Ausgestaltung der Textil-EPR maßgeblich werden. 

Ausblick

Für die Praxis bedeutet dies zunächst, dass Hersteller und Inverkehrbringer von Textilien prüfen müssen, ob und inwiefern sie die neue Herstellerverantwortung für Textilien betrifft. Produktportfolios sind im Hinblick auf mögliche Ökomodulationskriterien zu analysieren. Es ist gleichzeitig auf der Ebene des nationalen Gesetzgebers zu klären, welche Aufgaben den unterschiedlichen Akteuren in der Textil- und Kreislaufwirtschaft zukommen sollen. Für Kommunen und öffentlich-rechtliche Entsorger stellt sich die Frage, wie bestehende Sammel- und Verwertungsstrukturen in ein herstellerfinanziertes System integriert werden können. Dasselbe gilt freilich auch für die gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen. Zu prüfen ist, ob Kooperationsmodelle mit Herstellerorganisationen rechtlich und wirtschaftlich tragfähig ausgestaltet werden können und gleichzeitig nicht gegen (finanz-)verfassungsrechtliche Vorgaben verstoßen wird. 

Aktuell befinden sich mehrere Mitgliedstaaten (FR, NL, HUN, LAV) bereits in der Konzeptionsphase nationaler Textil-EPR-Modelle. Die deutsche Umsetzung ist noch nicht konkretisiert; mit ersten Diskussionsentwürfen ist jedoch mit Blick auf die Umsetzungsfrist zeitnah zu rechnen.